Há um mercado imobiliário clandestino e ilegal que funciona para as pessoas pobres (e mesmo para alguns extratos da classe média) porque o mercado formal não as atende. O mercado informal tem custos muito baixos para a implantação dos parcelamentos irregulares e o parcelador regular tem que enfrentar toda a burocracia e os custos de implantação de um loteamento atendendo a todos os créditos legais. (Ilustração: 1º Mapa Cartográfico do DF, datado de 1958).

Por Sérgio Jatobá*

A população sem moradia ocupa áreas impróprias de forma irregular porque não tem outra alternativa: não é atendida pelas políticas habitacionais, não tem emprego e nem renda regulares e, portanto, não se encaixa nos critérios para o atendimento pelos programas oficiais de habitação e também não faz parte da clientela do mercado formal.

Assim, se torna alvo fácil dos grileiros que oferecem lotes sem nenhuma infraestrutura e em áreas de risco, que têm custos diretos mais baixos do que os ofertados pelo mercado formal, mas custos indiretos, ambientais e sociais, muito mais altos. Estes custos são pagos pelo Poder Público, que arca posteriormente com as obras de infraestrutura e de regularização e também pela própria população moradora, que paga um alto custo pela precariedade urbana e construtiva da sua moradia, principalmente quando é vítima dos desastres ambientais. Isto sem mencionar os custos ambientais, que se somam aos custos sociais e econômicos das ocupações irregulares e que são pagos pelo conjunto da sociedade.

Há um mercado imobiliário clandestino e ilegal que funciona para as pessoas pobres (e mesmo para alguns extratos da classe média) porque o mercado formal não as atende. O mercado informal tem custos muito baixos para a implantação dos parcelamentos irregulares e o parcelador regular tem que enfrentar toda a burocracia e os custos de implantação de um loteamento atendendo a todos os créditos legais.

O parcelador informal, geralmente, arca somente com os custos básicos de urbanização, que incluem abertura de vias, demarcação de lotes e, eventualmente, a instalação de rede de energia elétrica, que as concessionárias de serviços públicos são obrigadas, por entendimento judicial, a fornecer, independente da legalidade do parcelamento. Além disso, por não estar submetido às normas urbanísticas, o parcelador informal pode rentabilizar melhor o terreno, criando um maior número de lotes com a supressão de áreas comuns que deveriam ser destinadas a equipamentos e serviços públicos, ao que Martin Smolka[1] denomina “liberdade urbanística”. A expectativa de regularização do parcelamento, que eleva o preço dos lotes e aquece a sua demanda, é outro fator que aumenta a margem de lucro do parcelador informal.

Já o parcelador formal, além dos custos básicos de urbanização, arca com custos de elaboração e aprovação dos projetos; implantação de toda infraestrutura básica e destinação de áreas obrigatórias para os equipamentos exigidos pela legislação urbanística, entre outros. Com isso, seus custos se elevam muito e sua margem de lucro se reduz consideravelmente. Seu ganho por não informalizar-se, portanto, é bem menor do que o ganho do parcelador informal, criando uma situação de perversa contradição, que estimula a grilagem e o parcelamento irregular.

Intervenção governamental

Ocupações irregulares podem ser evitadas se no seu nascedouro os governos intervirem e não permitirem a ocupação e construção em áreas de risco. Contudo, por falta de uma política habitacional que contemple os mais pobres, eles permanecem nestas áreas e quando as ocupações estão consolidas, os governantes já não têm como retirá-los e prometem regularização, como moeda de troca eleitoral.

No entanto, a promessa de regularização incentiva mais ocupações e alimenta mais ainda o mercado imobiliário clandestino da grilagem. Assim cria-se um círculo vicioso no qual ocupações irregulares só crescem e desestimulam a oferta de lotes regulares, cujo custo para implantação é muito menor do que o custo para a regularização de áreas já consolidadas.

As ocupações irregulares costumam se intensificar nos períodos pré-eleitorais porque governantes candidatos à reeleição evitam remover estas ocupações por receio da desaprovação popular e também porque nas situações consolidadas a retirada das ocupações é dramática e pode resultar em violência.

Por outro lado, candidatos querendo se eleger adotam como plataforma eleitoral a regularização das ocupações irregulares, o que atrai mais ocupantes para as áreas irregulares e de risco.

O crescimento de ocupações irregulares que está se observando no início de 2023 no DF é resultado de ocupações que se iniciaram ainda no período pré-eleitoral e não foram coibidas no seu nascedouro. Os ocupantes agora cobram promessas de regularização feitas nas campanhas e a grilagem se aproveita desta situação para expandir seus negócios à custa da carência habitacional.

Apesar do crescimento das ações de desobstruções de ocupações irregulares que o GDF tem apresentado, elas ainda têm sido insuficientes para controlar a situação da grilagem crescente no DF. Situações de indefinição fundiária e impedimentos judiciais para a ação de fiscalização também contribuem para facilitar a ação dos grileiros. O fator agravante principal é o alto preço da terra no DF que estimula o surgimento de parcelamentos e ocupações irregulares.

As ocupações irregulares ocorrem, em sua maior parte, em áreas impróprias para moradia como encostas de morro e terrenos sujeitos a alagamento. Além disso, os terrenos não possuem as infraestruturas básicas de saneamento (água, esgoto, drenagem pluvial e coleta de lixo) e as construções são precárias e frágeis. Em períodos chuvosos estas áreas de risco são onde mais ocorrem desastres ambientais como deslizamentos de terra e inundações. Estes desastres têm um alto custo ambiental e social, pagos pela população ocupante, pelo Poder Público e pela coletividade social. Deixar que as ocupações irregulares prosperem e não investir na provisão regular de terra urbanizada e habitações é altamente deseconômico para o Estado e para a sociedade.

O ciclo vicioso da informalidade urbana, se transformou em um dos maiores entraves para uma gestão territorial eficiente. Ao invés de haver uma política habitacional que se antecipe às ocupações irregulares, há a predominância da política sistemática da regularização, que só estimula mais grilagem de terras e atende aos objetivos eleitoreiros de políticos.

A informalidade e a necessidade de regularização drenam recursos da Administração Pública que poderiam estar mais bem empregados na provisão de novas áreas habitacionais planejadas.

O pleno ordenamento urbano passa a ser uma utopia irrealizável e a gestão territorial quase um sinônimo de regularização contínua.

Contudo, se não regularizar não é uma opção aceitável, o desafio é fazer com que a regularização ocorra no âmbito de medidas que transformem o círculo vicioso da informalidade em círculo virtuoso de fortalecimento da gestão territorial.


[1] Hacia la Prevención de la Informalidad. Apresentação na 14ª edição do Curso Mercados Informais de Solo e Regularização de Assentamentos na América Latina – Instituto Lincoln de Política de Solo. Buenos Aires. Dezembro de 2015.

(*) Sérgio Jatobá é arquiteto e urbanista. Atua profissionalmente na áreas de Urbanismo, Meio Ambiente e Habitação, abrangendo, dentre outros, os seguintes temas: ordenamento territorial, planejamento urbano, planejamento regional e planejamento habitacional.